合同签订没有召开村民大会是否违反民主议定程序

【案情简介】

某年，马某所在村延津县某村村内道路破损严重和村小学内道路及场地需要修建，但村委会无修路资金，同年2月至3月，经该村村两委研究和召开党员会议、村民代表会议，决定以承包村集体沙荒地的承包费折抵修路工程款。随后村两委广播向村内进行了公示，号召全村各家各户参加竞争。通过报名，马某最后以交纳200万元修路押金竞争成功。村两委在逐户征求村民意见并由绝大多数各户代表同意和签字的基础上，于某年3月12日与马某签订了《引资筑路合同》，约定由马某垫资完成村内道路硬化，以村集体的沙荒地承包费折抵修路款。合同签订后马某立即组织施工，在某年4月11日基本修建完成的时候，村两委对施工工程款单价每平方米100元、欠工程款的利息月息三分、900余亩沙荒地按700亩计算承包费以及承包费每亩每年400元等合同的主要事项在村内公示栏通过张贴公告的方式进行了公示，而且于某年4月12日再次逐户征求村民意见并由绝大多数家户代表同意且签了字。并在案涉工程完工后，马某与该村村委会于某年5月16日签订了《引资筑路合同》，该合同内容包括村内街道和学校内道路及场地等修建和荒地承包经营权抵偿施工工程款及利息的约定。按照合同约定，马某于某年9月份正式接收所抵偿的承包荒地并投入巨大的人力和物力进行了平整，目前处于正常的种植当中。因某年该村村委会换届，新的村委会班子成员认为马某与该村原村委会班子成员以该村荒地承包折抵修路款存在恶意串通、损害村集体利益的情形 ，以诉讼的方式将马某某诉至法院，要求确认马某某与原村委会签订的合同无效。

【调查与处理】

该村委会起诉后，县人民法院审理认为马某某与原村委会之间签订的《引资筑路合同》，因没有召开村民代表大会，签订的合同内容违背多数村民意志，损害集体利益和村民利益，因此违反了法律规定的民主议定原则，没有履行法定程序，同时违反了法律、行政法规的强制性规定，判决确认该合同无效。后马某提起上诉，二审审理后以事实不清发回重审，重审期间，县人民法院对案涉工程组织进行鉴定，经审理，最终认定案涉《引资筑路合同》有效，但是对合同中涉及的承包年限进行调减。

【法律分析】

（一）案涉合同签订没有召开村民大会是否违反民主议定程序

我国《村民委员会组织法》第二条规定的是“村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，是一条原则性条款，并不涉及案涉合同法律关系是否召开村民大会表决的问题，而且这里所说的“民主决策”，不必然是村民会议讨论决定，根据法律的精神，民主议定是通过村两委民主研究、决定以及通过公示、公开和广泛征求民意的基础上开展村民自治活动。案涉合同涉及的村内街道和相关场地修建以及以承包荒地抵偿工程款的事项，虽然当时没有集中召开村民大会决议，但村两委通过充分研究决定实施，通过广播向全村进行通知和公示，还组织人员在村内逐户征求意见，取得了绝大多数家户的同意，而且在签订某年5月16日合同前，于某年4月11日通过在村内公告栏张贴合同主要内容进行公示和某年4月12日逐户征求村民意见取得绝大多数农户签字同意，这也应当属于履行民主议定程序的体现。

（二）《村民委员会组织法》第二十四条的规定是否属于效力性强制性规定，以及违反该规定是否应当被确认无效

根据最高人民法院关于《合同法》司法解释二的规定和审理民商事案件会议纪要的精神，《民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。  违背公序良俗的民事法律行为无效”及《合同法》（已废止）第五十二条规定违反法律、行政法规强制性规定导致合同无效的情形是指违反了法律、行政法规效力性强制性规定，而效力性强制性规定是指法律、行政法规明确规定违反该法时合同无效或者虽然没有规定违反时无效但损害到了国家利益或社会公共利益。《村民委员会组织法》第24条也仅仅是为了规范村委会的管理需要设置的法律条款，并没有规定违反该条就无效，而且违反该条规定签订的合同并不损害国家利益和社会公共利益，故该条款仅仅是管理性强制性规定而非效力性强制性规定。所以即便当时没有召开村民大会讨论，案涉合同也仍然有效。

【典型意义】

（一）基层村委会对外实施涉及村集体利益的行为时要严格履行法定程序

通过该案进一步提醒村委会在实施对外签订重大合同时，应当依法履行召开村民大会、村民代表大会等民主议定程序，本案中该村村委会虽然经过研究以公示，并逐户征求村民意见的方式履行民主程序，但是这种方式可能会出现一部分村民不在家或者其他村民代签情形，导致不能完全的体现民主议定的精神，也从而引发村委会换届后村委会与部分村民反映要求确认合同无效的现象，经过人民法院审理，虽然认定案涉合同整体有效，但是进一步提醒基层村委会在对外签订涉及本集体内重大利益的合同时，应当严格按照《村民委员会组织法》的相关规定，充分履行民主议定程序。

（二）乡镇政府应当积极指导、监督村委会换届的交接工作    

通过该案也为乡镇政府敲响警钟，在基层村委会换届时，其应当积极指导、监督各村委会换届做好交接工作，包括上述提到的与村集体利益关系重大的合同，防止换届后，新的村委会班子对原村委会班子的工作予以否定，导致产生不必要的纠纷，造成村集体出现不稳定因素。